用PPP投资助力田园综合体建设必要性和可行性分析

         田园综合体是推动农村一二三产业融合发展的新业态, 是农业农村经济发展的新动能, 是契合城乡一体化发展的新产物。2017年6月, 财政部、农业部联合发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》 (财金[2017]50号) , 明确将田园综合体作为农业PPP (政府和社会资本合作) 投资的六大重点领域之一。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益, 集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。田园综合体具备准公共产品的特性, PPP模式是助力田园综合体建设的不二选择。
 

 

         一、PPP投资田园综合体十分必要

         (一) 缓解财政压力的需要。

         从资金需求来看, 迫切需要PPP来增加投资。2017年中央一号文件提出, 通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展田园综合体建设试点示范。要完成试点任务, 仅仅靠加大财政投入力度远远不够, 迫切需要引入多个渠道来增加投资。PPP是通过政府投入引导社会资本投入田园综合体建设的重要手段之一。

         (二) 提高投资效率的需要。

         田园综合体具备准公共产品特性, 属于准公益性项目, 具有建设规模庞大、投资额度大、服务周期长、收益不确定等特点, 仅由政府单一主体投资, 难以避免效率低下的问题。引入PPP模式, 由社会资本的逐利性来规避政府投资效率低下的问题, 有利于发挥政府与社会资本的合作效应, 切实提高投资效率。

         (三) 降低建设风险的需要。

         风险分担与收益共享是PPP模式的基本特征, 也是PPP模式不同于一般公私合作模式的主要区别。田园综合体建设引入PPP投资, 由政府负责防范和化解政策风险, 项目公司或社会资本方承担工程建设成本、质量、进度等风险, 有利于降低项目建设风险, 实现互利共赢。
 

         二、PPP投资田园综合体较为可行

         (一) 关于田园综合体建设的政策支持越来越多。

         从政策环境来看, 国家对田园综合体建设的政策支持越来越多, 为引入PPP投资创造了良好条件。继2017年中央一号文件首次提出田园综合体概念之后, 我国政府相关部门陆续出台了关于田园综合体的文件。财政部下发的《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》明确, 2017年在河北、山西等18个省份开展田园综合体建设试点。中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排, 支持试点工作;财政部、农业部联合发布的《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》, 将田园综合体确定为农业PPP投资的六大重点领域之一。

         (二) 社会资本对田园综合体的关注度越来越高。

         随着我国市场经济改革的不断深化, 多种所有制经济取得了良好发展, 私营部门正逐渐成长起来, 社会资本积累了规模庞大的总量。在我国经济发展水平不断提高, 城镇化进程不断加快, 互联网革新技术快速发展以及各行各业竞争越发激烈的大背景下, 社会资本也在广泛寻求新的投资机会。田园综合体是农村一二三产业融合发展的新业态, 被认为是引领未来农业农村发展演变、促进城乡一体化发展的重大政策创新, 成为吸引社会资本投资的新蓝海。

         (三) 国内PPP模式越来越成熟。

         经过多年的探索发展, 国内PPP模式应用领域不断增多, 投资范围不断扩大。农业领域也进行了一些有益的探索和实践, 涌现了一批较为成功的案例, 并由此获得了宝贵的经验, 为后续推进PPP模式打下了坚实基础。采用PPP模式, 通过竞争性方式择优选择具备项目经营能力和履约能力的社会资本, 将农村的资源优势与社会资本在资金、筹划、运营等方面的优势结合, 有利于更好地推动田园综合体发展。

         三、引导PPP投资田园综合体建设

         田园综合体建设属于项目投资大、回收周期长、见效比较慢的项目, 要积极引导PPP投资田园综合体建设, 使其成为扩充田园综合体建设融资渠道、促进田园综合体发展的重要推手。

         (一) 加强法制建设。

         PPP模式有效运作需要有一套清晰、完整、统一的政策法规, 这是发挥PPP优势的必要保证。我国目前主要采用部委发“通知”、“意见”制定政策的方式来指导PPP项目的建设和运营, 其法律效力较低。PPP模式的特殊性要求对项目公司、招投标、税收优惠、合同管理、项目运营、风险分担、政府支持等问题做出特别的法律规定, 以保障投资各方利益和项目可持续运行。建议加强法制建设, 通过立法确保PPP投资田园综合体项目时各方利益尤其是农民利益不受损害。

         (二) 加大政府财政投入与政策支持。

         田园综合体项目资金需求量一般较大, 要加大政府财政投入与政策支持, 通过提高田园综合体项目融资吸引力, 引导社会资本投入, 促进田园综合体PPP项目落地。一是强化财政资金的撬动和引导作用, 探索采取资本金注入、直接投资、投资补助补贴、贷款贴息等多种方式, 实现社会资本投资的合理回报。二是充分发挥税收政策的工具性功能, 通过实行投资额一定比例的所得税减免等政策, 减少社会资本的投资成本。三是优化融资政策, 探索实行PPP项目预期收益、整体资产等多种抵押形式, 有效扩大PPP项目贷款抵押物范围, 同时简化贷款办理流程, 缩短审批时间, 降低社会资本的融资成本。

         (三) 完善风险防控机制。

         田园综合体建设周期长、投资回收慢, 引入PPP投资需完善多渠道担保、失信惩戒、信息披露、正向激励等风险防控机制。政府主导的融资性担保公司要提供全额担保, 与社会资本投资人签订无限连带责任担保合同, 制定股本金回购担保等多渠道担保制度;要完善失信惩戒制度和信息披露制度, 提高违约成本, 约束PPP项目融资主体按时按期还款;要加快设立PPP农业项目担保基金, 对因地方政府失信行为而造成的不良贷款, 可由基金给予相应的补偿。

         (四) 强化政府监管。

         要通过监管确定承诺机制, 保证企业资产的安全性, 降低融资成本, 建立投资、建设、运营激励机制。政府监管要保证企业生产或运营的可持续性, 让接受监管的企业获得足够收益, 覆盖运营成本, 保证企业按时回收固定成本。同时, 加强社会资本准入资格审查, 尤其是对社会资本流转农户土地发展田园综合体之前, 要对其投资动机、资金情况、经营能力等方面作出评估, 对实施情况实行全程监控, 做到优胜劣汰。